关于全面开展公益诉讼

切实履行公益保护监督职责的报告

——2018年9月4日在上海市奉贤区第五届人民代表大会

常务委员会第32次主任会议上

区检察院检察长  孙  军

主任、各位副主任：

现在，我代表区人民检察院向区人大常委会主任会议报告一年来开展公益诉讼工作情况。

一、全面开展检察公益诉讼工作概况

检察机关开展公益诉讼工作是党中央的重大决策和制度安排，对于保护国家和社会公共利益、促进法治政府的深化、完善中国特色社会主义司法制度，具有重大而深远的意义。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的公益诉讼试点工作。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议通过了修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。依据起诉对象不同，检察公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼主要针对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为；行政公益诉讼主要针对行政机关违法行使职权或不作为致使国家利益或社会公共利益受到损害的行为，主要包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。

去年7月以来，全国各级检察机关聚焦“美丽中国”“健康中国”国家战略，围绕上述四个领域以及社会普遍关注的公民个人信息保护、城市公共安全等领域，主动对接生态文明试验区建设、生态环境损害赔偿制度改革、长江经济带环境保护，以及社会关注、群众关切的重点、难点问题，不断加大公益诉讼办案力度，共办理公益诉讼案件27945件，其中诉前程序26968件，提起诉讼977件。通过办案，共督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原139.8万亩，督促治理恢复被污染水源面积30万亩，督促3600余家违法企业进行整改，为国家挽回直接经济损失139亿余元，取得良好的政治效果、法律效果和社会效果。上海虽然不是试点单位，但通过一年的探索与实践，全市共排查线索208件，共立案76件，启动诉前程序34件，提起刑事附带民事公益诉讼案件4件，督促行政机关对248亩被违法占用和污染的农用地启动修复程序，对26万立方米垃圾进行清理，对3015万余元流失的国有财产启动追回程序。从两年试点实践，到一年全面推开，检察公益诉讼工作得到了社会各界的充分肯定。

二、区检察院开展公益诉讼工作的基本情况

区院认真贯彻落实中央、高检院的决策部署，按照区委、市院关于全面开展检察公益诉讼的具体要求，稳步扎实开展检察机关提起公益诉讼工作。2017年7月1日至2018年8月31日，共排摸公益诉讼案件线索36件，针对环境污染、食品药品安全、动迁补偿安置及农机、种粮补贴等领域国有财产流失线索立案14件，启动行政公益诉讼诉前程序，相继向8个镇（局）制发检察建议9份。

（一）强基础，建立专门工作机制。一是建立健全专项机制。院党组从加强国家利益和社会公共利益保护、促进法治政府建设、健全检察监督体系、强化法律监督职能、完善中国特色社会主义司法制度等层面深刻认识公益诉讼重大意义，先后召开党组会、检委会进行专题研究部署，并结合本院实际与区位特点，相继制订《检察公益诉讼案件办理实施办法（暂行）》《行政违法行为法律监督实施办法》《加强行政执法检察监督 推进“可丈量执法”的实施办法（试行）》等一系列实施意见与操作细则。二是构建专业办案组织。出台《关于设立公益诉讼检察官办案组的暂行办法》，在院层面设立公益诉讼检察官办案组，由分管副检察长任组长，负责区内重大涉公益诉讼案件的办理。今年6月，结合市司法体制综合配套改革试点，在民事行政检察部门设置公益诉讼检察官办公室，全面承担线索收集、调查核实、诉前程序、提起诉讼等公益诉讼办案工作。三是整合内部办案资源。发挥检察一体化优势，加强检察机关内部资源整合，完善《部门间线索移送办法》、制定《调查核实工作实施意见（试行）》《民行科、司法警察大队办理公益诉讼案件协作机制（试行）》等内部文件，加强各内部业务部门之间信息共享、线索移送、案件协查、结果反馈等工作机制，形成以民事行政检察部门为主导，刑事检察、社区检察、综合业务等相关职能部门积极配合的工作格局。

（二）凝共识，形成公益保护合力。检察机关提起公益诉讼工作涉及面广，政治性、政策性、法律性强，离不开党委领导、人大监督和社会各界的关心与支持。一是自觉接受党委领导和人大监督。作为一项全新的检察职能，公益诉讼工作必须紧紧依靠党委领导和人大监督。在公益诉讼开展初期，区院即以专项报告方式主动向区委、区人大汇报，区委书记庄木弟、区政法委书记周龙华等领导均予批示，区人大常委会主任袁晓林、副主任陆建国对区院公益诉讼工作表示肯定并提出具体工作要求，为后续开展工作指明了方向。二是积极争取行政机关、审判机关理解配合。组织召开奉贤区“行刑衔接”暨行政公益诉讼工作推进会，向与会25家行政机关释明公益诉讼职能；牵头召开区“两法衔接”执法监督暨行政公益诉讼研商会；召开检法联席会议，就公益诉讼实践中遇到的焦点、难点问题交流互动达成共识。同时，借助行政规范性文件审查衔接工作机制，协同区委政法委、区法制办、区经委、区公安分局开展区内行政执法案件评查会，从源头上加强与行政机关工作衔接配合。作为“一把手”工程，区院检察长带头调研走访，把检察机关开展公益诉讼工作的背景、意义和理念与相关行政机关交换意见、达成共识，并先后与区规土局、环保局、市场监管局和卫计委等单位建立协作机制，会签《关于推进行政公益诉讼暨建立行政执法与检察监督联动机制意见》。三是主动争取上级院指导。及时向市院汇报公益诉讼线索分析评估、立案、诉前检察建议等进展情况，所有公益诉讼案件都通过市院审核把关，确保公益诉讼案件办理质量。区院呈报的《公益诉讼工作情况》《关于当前推进涉环保领域公益诉讼中存在三个亟需解决问题的报告》等获市院张本才检察长批示肯定。四是着力赢取社会各界共识。举办公益诉讼主题检察开放日，邀请区政协委员参加座谈；举办奉贤区“东方美谷”知识产权检察保障暨开展公益诉讼座谈会，向园区内企业宣传公益诉讼。拟定《公益诉讼案件专家聘请办法》《“公益眼”社会监督员聘任办法》，探索公益诉讼案件举报线索奖励办法等工作制度，扩大公益诉讼工作的社会认知度和影响力。

（三）重实效，确保公益保护落地。区院紧紧围绕“公益保护”核心和区委提出的加强“可丈量执法”要求，紧贴本区经济社会发展大局，突出生态环境保护、国有财产保护等重点领域，加强线索排摸，积极拓宽案源，依法履行诉前程序，取得初步成效。截止今年8月底，共排查涉公益诉讼重点领域线索36件，其中生态资源和环境保护领域14件，食品药品安全领域8件，国有土地使用权出让领域1 件，国有财产损失领域10件，其他3件，其中已就环保、食药、国资领域线索立案14件，并取得了初步成效。一是聚焦民生民意，有效保障生态环境与食药安全。针对环境保护领域的1起线索启动行政公益诉讼诉前程序，于今年7月就垃圾违法堆放问题向四团镇政府制发诉前检察建议1份。四团镇党委政府高度重视迅速整改，落实专人委托第三方在三周内将约3000平方米临时垃圾堆场清理整治、恢复原状。根据上级院统一部署，对食品药品安全领域1起线索启动行政公益诉讼诉前程序，于今年6月向区市场监管局制发诉前检察建议1份。区市场监管局主动全面排查50余名生产销售有毒有害食品的获刑人员，对尚未纳入监管重点名单的4名人员及时核查上报，同时主动邀请区院派员参加有关案件的评审会，进一步加强交流互动。通过梳理排摸食品药品领域刑事案件，区院针对2起销售假药案线索分析研判，挖掘刑事案件背后药品公共利益保护问题，后续拟协同区卫计委、市场监管局开展对美容医疗行业的专项督查整治。针对本区某民营医院欺诈众多消费者权益一案，由分管检察长带队多次提前介入、引导侦查，日前就该案如何开展民事公益诉讼呈报市检察院研究。二是聚焦支农惠农，有力保护国有财产安全。针对征地动迁补偿领域国有财产流失的3起线索，启动行政公益诉讼诉前程序，相继向奉城、金汇、青村镇政府和区规土局制发检察建议5份。上述单位均高度重视、有序推进，目前已分别进入个案协商、诉讼程序。针对农机、种粮补贴领域国有财产流失的2起线索，启动行政公益诉讼诉前程序，已于今年6月向区农委、庄行镇政府分别制发诉前检察建议2份。区农委领导高度重视，专门邀请区院分管副检察长开展专题讲座。庄行镇领导班子针对检察建议内容专题研究，协同区农委、区财政局等单位将涉种粮补贴领域被骗取的35万余元国有财产悉数追回。三是聚焦社会热点，有序探索“等”外案源。除了生态环境保护、食品药品安全、国有土地出让、国有财产流失等四大领域开展民事、行政公益诉讼工作外，区院还着眼于社会普遍关注的诸如公民个人信息保护、城市公共安全等热点难点问题，审慎探索“等”外领域。期间，就骗取洋山深水港专项高速费系列案件，已商请市院侦监、民行处联合排查整治，后续拟以市检察院名义向涉案单位以及负有监管职责的行政机关制发检察建议、情况通报，并对全市多路段统一开展综合治理，及时挽回国有财产损失。就利用网络“嘀嗒出行”APP侵害众多消费者权益案线索以及涉保健品虚假宣传、预付卡管理、骚扰电话惩防、网线管线乱搭乱设等民生领域乱象等公共话题，开展专项调查评估，找准切入点，回应社会关切，逐步扩大公益诉讼的社会效应。

三、存在的问题和面临的困难

区院公益诉讼工作虽然取得一定成绩，但与新时代人民群众新期待、检察法律监督新任务、民事行政检察新要求相比还有差距。

（一）思想认识有待进一步深化。公益保护系统性强、涉及面广，检察公益诉讼作为一项新增职能，其主体定位、法理基础、诉讼规律、诉讼规则等方面还有待深化完善，全社会关注、支持公益诉讼工作的氛围和合力有待进一步强化。当前，检察机关与行政机关开展公益诉讼的信息共享、线索移送机制尚未完全建立，办理环境资源保护、食品药品安全案件中还存在鉴定障碍等具体困难；检察公益诉讼案件在生态环境、国有财产保护领域有所突破，但在资源保护、国有土地出让领域还存在空白。

（二）案源渠道有待进一步拓展。目前区院排查掌握的涉公益诉讼重点领域线索共36件，其中从自侦、刑检部门排摸线索共15件，新闻媒体中发现线索10件，中央环保督察中发现线索5件，社区检察部门移送线索1件，走访调查中发现线索4件，群众举报线索1件。立案的14件案件中有11件属从原先自侦、刑检部门摸排的线索。今年初，自侦部门已集体转隶，环境类、食药类刑事案件归口铁检院管辖，基层院排摸案源线索需要借力上级院以及其他机关，发现涉公益诉讼案件线索渠道以及自身能力有限，不利于可持续发展。

（三）履职能力有待进一步提升。履行公益诉讼职能涉及到初期线索的发现、评估、立案，诉前的调查和多达10余项证据收集措施运用，以及督促履职、支持起诉和全新的提起诉讼程序，政策法律性强、涉及领域广、社会关注度高，与相关立法支撑、程序性规定配套不够形成较大反差，检察官的知识储备和专业经验经历不足是当前全面开展公益诉讼的主要矛盾。同时，公益诉讼案件办理过程中线索发现、调查核实等办案要求与传统民行检察存在较大差异，公益诉讼办案队伍整体专业性不够强，办案经验尚欠缺；人员职业经历、知识结构尚不够合理，缺乏专家型人才；人才储备、培养的方式单一，复合型人才引进、培养机制有待完善。

四、下一步工作对策

下阶段，区院将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终坚持以人民为中心的发展理念，紧紧依靠党的领导和人大监督，以民事行政检察30周年为契机，加强民事行政检察监督，全面深化检察公益诉讼，服务保障“四区”建设，努力为新时代“奉贤美、奉贤强”新高峰营造良好法治环境。

（一）切实增强责任担当，明确新时代公益诉讼新使命。一要全面提高政治站位和大局意识。新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了更高诉求，检察公益诉讼工作必须进一步提高政治站位，立足宪法定位，聚焦“美丽中国”“健康中国”国家战略，自觉坚持法律监督和公益保护的职能属性，肩负起新时代赋予的神圣使命。二要紧扣奉贤经济发展大局。当前，奉贤正在深化“四区”建设，区院将坚决按照区委要求和上级院部署，在区人大的关心监督下，聚焦制度供给指数、权益保障指数、效率响应指数、宜居生活指数履职尽责，一面做加法，为加快形成法治化、便利化营商环境发挥检察正能量，一面做减法，督促职能部门减少生态环境污染、国有土地闲置等不利于营商环境的因素，为奉贤经济持续健康发展提供精准有效的法律服务和法治保障。三要加强中国特色检察制度的基层探索。法律监督是中国检察制度的本质属性，我们要把检察机关开展公益诉讼新职能作为完善深化中国特色社会主义检察制度、推动中国法治建设进程的重要契机，全面提高我们的司法理念、办案能力和人才储备，积极营造良好监督环境，为深化司法体制改革、完善中国特色社会主义制度作出贡献。

（二）充分认清形势要求，树立新时代公益诉讼新理念。一要牢固树立以人民为中心的理念。要及时回应人民群众新期待新需求，把围绕生态环境保护、食品药品安全等领域开展公益诉讼工作作为“以人民为中心”的发展理念在检察监督中的生动实践。二要牢固树立以公益保护为核心的理念。立足检察官是公共利益代表，全面理解、准确把握公益的内涵和外延，明确各个领域公益受损的主要表现形式，坚决把公益诉讼重点放在人民群众反映强烈的突出问题上，加强对严重侵害公益行为的监督。三要牢固树立双赢多赢共赢的理念。法律监督的目的是保障宪法法律的统一正确实施，在推进全面依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化上，检察机关与各行政机关的目标是一致的，有着共同的价值追求，我们要及时转变单纯单方单向监督模式，将被监督者、参与者和关联方都纳入视野，促进双向互动、多方交流、全程关注，以不断提高监督精准度和影响力，努力形成双赢多赢共赢格局。

（三）不断加大队伍业务创新力度，实现新时代公益诉讼新作为。一要扩大公益诉讼社会知晓度。及时将公益诉讼工作相关工作做法、困难、成效向区委、人大专题汇报，争取领导和支持；依托“两法衔接”平台进一步探索行政检察与行政执法信息共享机制，逐步与各行政机关会签有关公益诉讼、行政检察协作制度，形成工作合力；选好选准公益保护重点，争取在提起公益诉讼特别是行政公益诉讼上取得零的突破，扩大社会影响力；采用人民群众喜闻乐见的方式做好社会宣传，让关心、支持、理解检察机关提起公益诉讼成为全社会的广泛共识，为推动检察、履行好新职能营造良好氛围。二要积极探索公益诉讼配套制度建设。进一步深化司法体制综合配套改革，优化资源配置，以高检院设立公益诉讼厅为新的起点，实现“公益诉讼检察官办公室”转型发展；进一步完善线索发现机制，结合区委“可丈量执法”工作，依托行刑衔接平台，建立健全行政检察与行政执法信息共享、数据抓取、线索移送、案件协查、结果反馈等工作机制，构建监督与支持并重的良性关系；加快成立公益诉讼专家咨询组，邀请各领域实务专家、法学教授、人大代表、政协委员等社会人士，以第三方形式介入公益诉讼工作；积极探索建立公益诉讼专项基金账户、损害社会公共利益惩罚性赔偿金等新举措，充分发挥检察机关在服务保障民生、维护公共利益等方面的职能作用。三要全力提高履职能力水平。把提升公益诉讼队伍履职能力和专业化水平作为一项基础工程，努力在公益诉讼人才选拔培养机制上拓展思路，在公益诉讼的办案实践中锻炼发现人才，重点提高公益诉讼办案人员的案件审查能力、证据调查甄别研判能力、法律关系判断把握能力、政策法律适用能力等。注重人才培养方式的多元化、多样性，加强与高校、科研院所合作，落实实务导师带教制度，支持干警以研修、承担课题、攻读学位、跨区域办案等方式提升能力素养，尽快培塑一支职业化、专业化的公益诉讼团队。